46亿年前，一颗蔚蓝色的星球于太阳系悄然诞生，伴随着各种元素复杂的相互作用，地球的山水石云、花草树木逐渐产生，那便是自然资源产生的最早时间，但是到了18世纪60年代工业革命开始，地球资源的消耗指数型爆炸增长，自然资源到了二十一世纪已经变得极度短缺，四十多亿年的沉淀积攒被三百年几乎挥霍一空，这样让人毛骨悚然的对比给每个地球人敲响警钟。人类赖以生存的土地和水源，如今面临着急速的衰减和污染问题，没有林木和净水的地方，任何细胞都将没有生存的可能，因此，竭尽全力保护每一片“绿土”、每一处“净水”是所有人类必须的使命，自然资源的保护和恢复已经成为人类迫在眉睫的任务，而生态补偿便是自然资源保护的一条锦囊妙计。

生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的制度安排。随着国家对环境保护的日益重视，对建设美丽中国的迫切需要，还有对人与自然和谐共生与可持续发展的深刻认识，生态补偿日渐成为一个重要的保护建设和恢复自然环境的途径，重视生态工程、保护生态环境的各种政策陆陆续续发布，其中，生态补偿是其中的重要方面，因为其对开发开采自然资源的警示作用、对被破环和使用过度的自然资源精确的定量的补偿和对生态保护进程有力的推进作用而日渐成为一个强有力的生态文明建设手段，同时，因为自然资源分布相邻区域连续相似，跨度大小不定，发展生态补偿也促进了地区间的合作交流、区域的共同协调发展。

本文旨在分析国内生态补偿政策的发展历程，并且基于生态保护现状对生态补偿的未来提出展望。

1. 生态补偿政策的发展历程

1.1 植被补偿政策-生态系统的基石

1998年，当时中国开始实施退耕还林还草等重点生态工程，修正《森林法》，明确通过经济补偿的方式，鼓励森林资源经营者主动保护生态环境，补偿基金主要用于防护林及其他特殊用途林的建设，标志着生态补偿的开始。

2001年，中央财政首次建立森林生态效益补偿制度，并在2004年修订《森林法》，将森林生态效益补偿制度写入了法律，该制度的实施标志着中国生态保护补偿机制的正式建立。

2007年3月15日，财政部国家林业局印发了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知，在基金管理完善制度、制定规范、加强管理，提高资金使用效益，该办法是国家最早推行生态补偿机制的具体措施之一，针对森林生态效益提出了补偿资金的管理与分配规定，生态补偿制度有了更明确的指导性文件。

2008年，财政部、国家环保总局联合发布《国家级自然保护区补偿资金管理暂行办法》，该政策主要涉及对国家级自然保护区内的生态补偿，确保中央财政对这些地区的生态补偿资金到位，重点支持生态恢复和生物多样性保护等方面，是生态补偿制度完善必不可缺的拼图。

2024年的《生态保护补偿条例》是针对植被的最新生态补偿政策，该条例在财政纵向补偿中将森林、草原和湿地放在分类补偿的前三位，彰显出针对植被的生态补偿重要的战略地位，也是目前植被生态补偿的重要参考资料和行动指南。

1.2 水域补偿政策-生态系统的血脉

2007年8月24日，国家环保总局提出了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，促进建立完善生态补偿机制，为生态补偿试点地方政策建设指明方向，文中明确了要配合财政和发改部门开展对于跨省流域地区的补偿工作方向。

2018年2月13日，财政部依据党中央及国务院指示，制定了《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，指导长江经济带的生态保护补偿工作。这一文件标志着首个流域横向生态补偿的指导性文件颁布，为其他大小流域生态日后补偿制度的实行提供了重要的范本^[1]。

2020年4月20日，财政部、生态环境部、水利部和国家林草局发布了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，该方案坚决执行此前召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会和中央经济工作会议的既定发展方向，寻求加快推动黄河流域的联防联控、协同治理、长效保护、互相协作、全面补偿，追求结果导向，严格落实管理，该方案的发布意味着横向流域生态补偿的首次尝试。

2021年4月16日，财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局以深入贯彻习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上以推动长江流域形成共同治理、协同保护为总体方向的重要讲话精神为目的，发布了《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，针对长江经济带不同的沿途省份提供了不同的具体政策用于落实生态补偿以及环境保护，明确各省的权利和义务，工作包括水环境治理、森林生态系统保护等方面。

2024年《生态保护补偿条例》中将江河流域的干支流等区域和重大引调水工程水源地及其沿线保护区列为地区间横向补偿的重点区域，表明了水域生态补偿的重要性，该条例也是目前水域生态补偿的教科书，规定了各项标准和措施。

1.3 重点功能区综合生态补偿政策—生态系统完整性

2008年7月31日，环境保护部与中科院经过了大量系统的资料分析归纳，联合发布《全国生态功能区划》，将全国按产品供给、水土植被、流域地区、防风固沙以及人民生活等分为了216个功能区，用于便利服务生态保护的整体性、系统性，在此基础上，又分出重点生态功能区，并且动态更新，如今重点生态功能区已占半数以上，是生态补偿政策的侧重优先发展地区和重点保护地区^[2]。

2011年，财政部、环保部等联合发布《重点生态功能区转移支付办法》，针对国家重点生态功能区的转移支付制度进行了规范；2013年，十八届三中全会《决定》提出实行生态补偿制度。完善了针对重点生态功能区的生态补偿机制，扩展资源税，鼓励推动建立地区间横向生态补偿制度，并将生态补偿提升为国家层面的政策，生态补偿的地位因此得到了极大的提升。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出建立多元化生态补偿机制，进一步推动了生态补偿机制的建设；同年，中共中央、国务院发布《关于推进生态文明建设的意见》，该政策从整体上指导生态文明建设；2015年6月25日，环境保护部办公厅印发了《关于举办国家重点生态功能区保护与管理暨流域生态补偿培训班的通知》，意在为地方普及政策、分享经验；2016年4月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅于发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出要建立和完善多方面生态保护补偿机制，还提出了结合生态保护补偿帮助推动精准扶贫工作的政策，全方位的完善了生态补偿制度；2016年10月21日，国家发展改革委员会发布了《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》对生态敏感区和生态功能区，明确了产业准入的限制性措施，配套制定了与地区相对应的生态补偿政策保证经济同步发展。

2019年11月15日，国家发展改革委特制定《生态综合补偿试点方案》，通过多渠道筹取资金、做好组织、加大宣传、及时评估、因地制宜等多种方式创新建立森林和流域上下游生态补偿制度，提高资金使用和补偿效率。

2024年4月6日，国务院总理李强签署第779号国务院令，公布《生态保护补偿条例》（以下称《条例》），条例于2024年6月1日起正式施行。国家发展改革委在向国务院报送审稿前全面综合考虑合理性和可行性，在社会上广泛开展了民众意见调查，同时采取了部分深入访问研究。司法部征求了中央有关部门和单位以及包括地方人民政府、律师事务所、协会、学术机构、企业在内的多方意见，到各个地区进行专题调研，对重要问题进行多层次全方位讨论，会同国家发展改革委等部门共同修改形成了《条例》草案，是目前最新最完备的森林生态补偿政策，对全国各生态功能区生态补偿制度的建立和方法的实施有很强的指导作用。

2. 生态补偿的现状分析

人与自然本来就是生态中不可分开，互相依存的两个部分，保护生态环境就是保护我们子孙后代的未来，建设生态环境就是建设我们后辈发展繁荣的希望，发展生态环境就是创造人类生存的更多可能。近年来的种种极端自然现象都在无时无刻的为我们敲响警钟，极度的干旱、极度的洪涝、炎热的夏天、酷寒的冬季、不计其数的森林火灾、龙卷风和沙尘暴等等，它们是一次次自然承受达到极限之前的痛苦的哀嚎，是环境到达无法承受压力之前的真心告诫，也是资源几近枯竭耗尽的最后通牒，我们需要也一定要把生态环境的建设保护置于贪婪的索取和不满足的发展之前，科技是进步无止境的，可是自然资源的更新速度早已难以追上科技发展和自然资源的损耗速度，我们必须要慢下脚步来帮助生态环境重回稳定，否则继续抛开生态不管不顾的发展只会将人类引向无尽的深渊。

所幸，现在地球上的大部分国家和人民已经懂得了悬崖勒马，将建设和发展立于环境友好的基础上，并主动保护和恢复生态环境本来就有的山青水绿，各个国际公约让污染物的排放量逐步得到控制，各种新兴科技也利用无害环境的能源，改善现有能源结构，越来越多的人自觉自发的在行动中减少不利于自然生态的行为，主动提倡号召更多的大众改善环境，各个国家也主动承担责任，改良发展结构、鼓励清洁能源、投入保护环境。中国是在国际上主动承担责任保护环境的模范，及时有效的策略在国际社会上起到了广泛带头和范本作用，梳理近些年的政策脉络，我们不难发现生态补偿是中国政府在保护恢复自然环境中使用的重要手段。

通过对于中国近代法律法规的不断更新和完善，可以看出生态补偿机制正在逐步完善，形成较为完整的体系。早在2001年中国就对森林的生态补偿有了最早规章制度，确定了二十年来保护和补偿生态的大方向，展现了我国对于人与自然和谐共生、保护环境的觉醒和重视，自党的十八大以来，中国的生态补偿政策推动明显加快脚步，实践覆盖的区域广度和政府资金投入都有大幅度增加^[3]，许许多多生态补偿机制和试点的成功案例也为后续的横向生态保护补偿机制和生态综合补偿制度提供了宝贵经验，中国生态保护补偿制度逐渐完整形成体系，让美丽中国的建设稳步推进，但在这样一个较新的、充满挑战的领域仍有许多亟待解决的问题：资金来源单一、立法滞后、补偿标准较少考虑客观因素等等^[4]，仍需要通过对于破坏生态环境企业征收补偿费、设立生态破环及补偿情况观察机构以及鼓励各地根据区域情况指定补偿制度试行方案的方法改善现有条件。相信在不久的将来森林及其他生态补偿制度能够更加先进和合理，以实现生态保护的长期可持续发展。

3. 结论

森林的补偿是最早提出的生态补偿政策和理念，开创了生态补偿的先河，为后来的各个系统的补偿提供思路，是最完备和重要的生态补偿版图；水域的补偿最重要的是保护水资源的干净无污染，让人类和各种动植物能够利用清洁的水源，保护黄河流域与长江经济带的水生态就是保护我国的用水命脉和经济命脉；重点功能区的生态补偿是最为综合全面的补偿制度，也是未来生态补偿的发展走向，因地制宜、合理划分，让生态补偿更精准、更快捷、更高效。未来仍需在立法及时性、补偿标准综合性和补偿验收规范性补全生态补偿政策短板，让生态补偿更加能够造福个人、造福社会、造福人类。

参考文献

[1] 姚瑞华,李赞,孙宏亮,等.全流域多方位生态补偿政策为长江保护修复攻坚战提供保障——《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》解读[J].环境保护,2018,46(09):18-21.

[2] 王雯雯,叶菁,张利国,魏超,张红伟,刘寒寒.主体功能区视角下的生态补偿研究——以湖北省为例[J].生态学报,2020,40(21):7816-7825.

[3] 吴乐,孔德帅,靳乐山.中国生态保护补偿机制研究进展[J].生态学报,2019,39(1):1-8

[4] 崔树强,周国华,尚鹏,于雪霞,李宇薇.近40余年中国生态补偿研究进展与实践探索综述[J].生态科学,2024,43(1):247-256

作者简介：

王哲（2004-），男，汉族，河南焦作，本科，郑州大学，学生，研究方向：水文与水资源。

通讯作者：孟钰（1988-），女，博士，水文学及水资源专业。